Alexis de Tocqueville
L'Ancien Régime et la Révolution
(1856)* * *
Table des matières
CHAPITRE I Pourquoi les droits féodaux étaient devenus plus odieux au peuple en France que partout ailleurs
CHAPITRE II Que la centralisation administrative est une institution de l'ancien régime, et non pas l’œuvre de la Révolution ni de l'Empire, comme on le dit
CHAPITRE III Comment ce qu'on appelle aujourd'hui la tutelle administrative est une institution de l'ancien régime
CHAPITRE IV Que la justice administrative et la garantie des fonctionnaires sont des institutions de l'ancien régime
CHAPITRE V Comment la centralisation avait pu s'introduire ainsi au milieu des anciens pouvoirs et les supplanter sans les détruire
CHAPITRE VI Des mœurs administratives sous l'ancien régime
CHAPITRE VII Comment la France était delà, de tous les pays de l'Europe, celui où la capitale avait acquis le plus de prépondérance sur les provinces et absorbait le mieux tout l'empire
CHAPITRE VIII Que la France était le pays où les hommes étaient devenus le plus semblables entre eux
CHAPITRE IX Comment ces hommes si semblables étaient plus séparés qu'ils ne l'avaient jamais été en petits groupes étrangers et indifférents les uns aux autres
CHAPITRE X Comment destruction de la liberté politique et la séparation des classes ont causé presque toutes les maladies dont l'ancien régime est mort
CHAPITRE XI De l'espèce de liberté qui se rencontrait sous l'ancien régime et de son influence sur la Révolution
CHAPITRE XII Comment, malgré les progrès de la civilisation, la condition du paysan français était quelquefois pire au XVIIIe siècle qu'elle ne l'avait été au XIIIe.APPENDICE Des pays d'états, et en particulier du Languedoc
LIVRE DEUXIÈME
CHAPITRE I
Pourquoi les droits féodaux étaient devenus
plus odieux au peuple en France
que partout ailleurs
Une chose surprend au premier abord : la Révolution, dont l'objet propre était d'abolir partout le reste des institutions du moyen âge, n'a pas éclaté dans les contrées où ces institutions, mieux conservées, faisaient le plus sentir au peuple leur gêne et leur rigueur, mais, au contraire, dans celles où elles les lui faisaient sentir le moins ; de telle sorte que leur joug a paru le plus insupportable là où il était en réalité le moins lourd.
Dans presque aucune partie de l'Allemagne, à la fin du XVIIIe siècle, le servage n'était encore complètement aboli, et, dans la plupart, le peuple demeurait positivement attaché à la glèbe, comme au moyen âge. Presque tous les soldats qui composaient les armées de Frédéric Il et de Marie-Thérèse ont été de véritables serfs.
Dans la plupart des États d'Allemagne, en 1788, le paysan ne peut quitter la seigneurie, et s'il la quitte en peut le poursuivre partout où il se trouve et l'y ramener de force. Il y est soumis à la justice dominicale, qui surveille sa vie privée et punit son intempérance et sa paresse. Il ne peut ni s'élever dans sa position, ni changer de profession, ni se marier sans le bon plaisir du maître. Une grande partie. de son temps doit être consacrée au service de celui-ci. Plusieurs années de sa jeunesse doivent s'écouler dans la domesticité du manoir. La corvée seigneuriale existe dans toute sa force, et peut s'étendre, dans certains pays, jusqu'à trois jours par semaine. C'est le paysan qui rebâtit et entretient les bâtiments du seigneur, mène ses denrées au marché, le conduit lui-même, et est chargé de porter ses messages. Le serf peut cependant devenir propriétaire foncier, mais sa propriété reste toujours très imparfaite. Il est obligé de cultiver son champ d'une certaine manière, sous l’œil du seigneur; il ne peut ni l'aliéner ni l'hypothéquer à sa volonté. Dans certains cas on le force d'en vendre les produits ; dans d'autres on l'empêche de les vendre; pour lui, la culture est toujours obligatoire.
Sa succession même ne passe pas tout entière à ses enfants : une partie en est d'ordinaire retenue par la seigneurie.
Je ne recherche pas ces dispositions dans des lois surannées, je les rencontre jusque dans le code préparé par le grand Frédéric et promulgué par son successeur, au moment même où la révolution française vient d'éclater.
Rien de semblable n'existait plus en France depuis longtemps : le paysan allait, venait, achetait, vendait, traitait, travaillait à sa guise. Les derniers vestiges du servage ne se faisaient plus voir que dans une ou deux provinces de l'Est, provinces conquises ; partout ailleurs il avait entièrement disparu, et même son abolition remontait à une époque si éloignée que la date en était oubliée. Des recherches savantes, faites de nos jours, ont prouvé que, dès le XIIIe siècle, on ne la rencontre plus en Normandie.
Mais il s'était fait dans la condition du peuple, en France, une bien autre révolution encore : le paysan n'avait pas seulement cessé d'être serf; il était devenu propriétaire foncier. Ce fait est encore aujourd'hui si mal établi, et il a eu, comme on le verra, tant de conséquences, qu'on me permettra de m'arrêter un moment ici pour le considérer.
On a cru longtemps que la division de la propriété foncière datait de la Révolution et n'avait été produite que par elle; le contraire est prouvé par toutes sortes de témoignages.
Vingt ans au moins avant cette révolution, on rencontre des sociétés d'agriculture qui déplorent déjà que le sol se morcelle outre mesure. « La division des héritages, dit Turgot vers le même temps, est telle que celui qui suffisait pour une seule famille se partage entre cinq ou six enfants. Ces enfants et leurs familles ne peuvent plus dès lors subsister uniquement de la terre. » Necker avait dit, quelques années plus tard, qu'il y avait en France une immensité de petites propriétés rurales.
Je trouve, dans un rapport secret fait à un intendant peu d'années avant la Révolution : « Les successions se subdivisent d'une manière égale et inquiétante, et, chacun voulant avoir de tout et partout, les pièces de terre se trouvent divisées à l'infini et se subdivisent, sans cesse. » Ne croirait-on pas que ceci est écrit de nos jours?
J'ai pris moi-même des peines infinies pour reconstruire en quelque sorte le cadastre de l'ancien régime, et j'y suis quelquefois parvenu. D'après la loi de 1790 qui a établi l'impôt foncier, chaque paroisse a dû dresser un état des propriétés alors existantes sur son territoire. Ces états ont disparu pour la plupart; néanmoins je les ai retrouvés dans un certain nombre de villages, et, en les comparant avec les rôles de nos jours, j'ai vu que, dans ces villages-là, le nombre des propriétaires fonciers s'élevait à la moitié, souvent aux deux tiers du nombre actuel; ce qui paraîtra bien remarquable si l'on pense que la population totale de la France s'est accrue de plus d'un quart depuis ce temps.
Déjà, comme de nos jours, l'amour du paysan pour la propriété foncière est extrême, et toutes les passions qui naissent chez lui de la possession du sol sont allumées. « Les terres se vendent toujours au-delà de leur valeur, dit un excellent observateur contemporain ; ce qui tient à la passion qu'ont tous les habitants pour devenir propriétaires. Toutes les épargnes des basses classes, qui ailleurs sont placées sur des particuliers et dans les fonds publics, sont destinées en France à l'achat des terres. »
Parmi toutes les choses nouvelles qu'Arthur Young aperçoit chez nous, quand il nous visite pour la première fois, il n'y en a aucune qui le frappe davantage que la grande division du sol parmi les paysans; il affirme que la moitié du sol de la France leur appartient en propre. « Je n'avais nulle idée, dit-il souvent, d'un pareil état de choses » ; et, en effet, un pareil état de choses ne se trouvait alors nulle part ailleurs qu'en France, ou dans son voisinage le plus proche.
En Angleterre il y avait eu des paysans propriétaires, mais on en rencontrait déjà beaucoup moins. En Allemagne on avait vu, de tout temps et partout, un certain nombre de paysans libres et qui possédaient en toute propriété des portions du sol. Les lois particulières, et souvent bizarres, qui régissaient la propriété du paysan, se retrouvent dans les plus vieilles coutumes germaniques; mais cette sorte de propriété a toujours été un fait exceptionnel, et le nombre de ces petits propriétaires fonciers fort petit.
Les contrées de l'Allemagne où, à la fin du XVIIIe siècle, le paysan était propriétaire et à peu près aussi libre qu'en France, sont situées, la plupart, le long du Rhin ; c'est aussi là que les passions révolutionnaires de la France se sont le plus tôt répandues et ont été toujours le plus vives. Les portions de l'Allemagne qui ont été, au contraire, le plus longtemps impénétrables à ces passions, sont celles où rien de semblable ne se voyait encore. Remarque digne d'être faite.
C'est donc suivre une erreur commune que de croire que la division de la propriété foncière date en France de la Révolution; le fait est bien plus vieux qu'elle. La Révolution a, il est vrai, vendu toutes les terres du clergé et une grande partie de celles des nobles ; mais, si l'on veut consulter les procès-verbaux mêmes de ces ventes, comme j'ai eu quelquefois la patience de le faire, on verra que la plupart de ces terres ont été achetées par des gens qui en possédaient déjà d'autres ; de sorte que, si la propriété a changé de mains, le nombre des propriétaires s'est bien moins accru qu'on ne l'imagine. Il y avait déjà en France une immensité de ceux-ci, suivant l'expression ambitieuse, mais juste, cette fois, de M. Necker.
L'effet de la Révolution n'a pas été de diviser le sol, mais de le libérer pour un moment. Tous ces petits propriétaires étaient, en effet, fort gênés dans l'exploitation de leurs terres, et supportaient beaucoup de servitudes dont il ne leur était pas permis de se délivrer.
Ces charges étaient pesantes sans doute; mais ce qui les leur faisait paraître insuppor-tables était précisément la circonstance qui aurait dû, ce semble, leur en alléger le poids : ces mêmes paysans avaient été soustraits, plus que nulle part ailleurs en Europe, au gouverne-ment de leurs seigneurs ; autre révolution non moins grande que celle qui les avait rendus propriétaires.
Quoique l'ancien régime soit encore bien près de nous, puisque nous rencontrons tous les jours des hommes qui sont nés sous ses lois, il semble déjà se perdre dans la nuit des temps. La révolution radicale qui nous en sépare à produit l'effet des siècles : elle a obscurci tout ce qu'elle ne détruisait pas. Il y a donc peu de gens qui puissent répondre aujourd'hui exactement à cette simple question : Comment s'administraient les campagnes avant 1789 ? Et, en effet, on ne saurait le dire avec précision et avec détail sans avoir étudié, non pas les livres, mais les archives administratives de .ce temps-là.
J'ai souvent entendu dire : la noblesse, qui depuis longtemps avait cessé de prendre part au gouvernement de l'État, avait conservé jusqu'au bout l'administration des campagnes ; le seigneur en gouvernait ,les paysans. Ceci ressemble bien à une erreur.
Au XVIIIe siècle, toutes les affaires de la paroisse étaient conduites par un certain nombre de fonctionnaires qui n'étaient plus les agents de la seigneurie et que le seigneur ne choisissait plus ; les uns étaient nommés par l'intendant de la province, les autres élus par les paysans eux-mêmes. C'était à ces autorités à répartir l'impôt, à réparer les églises, à bâtir les écoles, à rassembler et à présider l'assemblée de la paroisse. Elles veillaient sur le bien communal et en réglaient l'usage, intentaient et soutenaient au nom de la communauté les procès. Non seulement le seigneur ne dirigeait plus l'administration de toutes ces petites affaires locales, mais il ne la surveillait pas. Tous les fonctionnaires de la paroisse étaient sous le gouvernement ou sous la contrôle du pouvoir central, comme nous le montrerons dans le chapitre suivant. Bien plus, on ne voit presque plus le seigneur agir comme le représentant du roi dans la paroisse, comme l'intermédiaire entre celui-ci et les habitants. Ce n'est plus lui qui est charge d'y appliquer les lois générales de l'État, d'y assembler les milices, d'y lever les taxes, d'y publier les mandements du prince, d'en distribuer les secours. Tous ces devoirs et tous ces droits appartiennent à d'autres. Le seigneur n'est plus en réalité qu'un habitant que des immunités et des privilèges séparent et isolent de tous les autres ; sa condition est différente, non son pouvoir. Le seigneur n'est qu'un premier habitant, ont soin de dire les intendants dans leurs lettres à leurs subdélégués.
Si vous sortez de la paroisse et que vous considériez le canton, vous reverrez le même spectacle, Nulle part les nobles n'administrent ensemble, non plus qu'individuellement ; cela était particulier à la France. Partout ailleurs le trait caractéristique de la vieille société féodale s'était en partie conservé : la possession de la terre et le gouvernement des habitants demeu-raient encore mêlés.
L'Angleterre était administrée aussi bien que gouvernée par les principaux propriétaires du sol. Dans les portions mêmes de l'Allemagne où les princes étaient le mieux parvenus, comme en Prusse et en Autriche, à se soustraire à la tutelle des nobles dans les affaires générales de l'État, ils leur avaient en grande partie conservé l'administration des campagnes, et, s'ils étaient allés dans certains endroits jusqu'à contrôler le seigneur, nulle part ils n'avaient encore pris sa place.
À vrai dire, les nobles français ne touchaient plus depuis longtemps à l'administration publique que par un seul point, la justice. Les principaux d'entre eux avaient conservé le droit d'avoir des juges qui décidaient ce> tains procès en leur nom, et faisaient encore de temps en temps des règlements de police dans les limites de la seigneurie ; mais le pouvoir royal avait graduellement écourté, limité, subordonné la justice seigneuriale, à ce point que les seigneurs qui l'exerçaient encore la considéraient moins comme un pouvoir que comme un revenu.
Il en était ainsi de tous les droits particuliers de la noblesse. La partie politique avait disparu; la portion pécuniaire seule était restée, et quelquefois s'était fort accrue.
Je ne veux parler en ce moment que de cette portion des privilèges utiles qui portait par excellence le nom de droits féodaux, parce que ce sont ceux-là particulièrement qui touchent le peuple.
Il est malaisé de dire aujourd'hui en quoi ces droits consistaient encore en 1789, car leur nombre avait été immense et leur diversité prodigieuse, et, parmi eux, plusieurs avaient déjà disparu ou s'étaient transformés ; de sorte que le sens des mots qui les désignaient, déjà confus pour les contemporains, est devenu pour nous fort obscur. Néanmoins, quand on consulte les livres des feudistes du XVIIIe siècle et qu'on recherche avec attention les usages locaux, on s'aperçoit que tous les droits encore existants peuvent se réduire à un petit nombre d'espèces principales ; tous les autres subsistent, il est vrai, mais ils ne sont plus que des individus isolés.
Les traces de la corvée seigneuriale se retrouvent presque partout à demi effacées. La plupart des droits de péage sur les chemins sont modérés ou détruits ; néanmoins, il n'y a que peu de provinces où l'on n'en rencontre encore plusieurs. Dans toutes, les seigneurs prélèvent des droits sur les foires et dans les marchés. On sait que dans la France entière ils jouissaient du droit exclusif de chasse. En général, ils possèdent seuls des colombiers et des pigeons ; presque partout ils obligent le paysan à faire moudre à leur moulin et vendanger à leur pressoir. Un droit universel et très onéreux est celui des lotis et ventes; c'est un impôt qu'on paye au seigneur toutes les fois qu'on vend ou qu'on achète des terres dans les limites de la seigneurie. Sur toute la surface du territoire, enfin, la terre est chargée de cens, de rentes foncières et de redevances en argent ou en nature, qui sont dues au seigneur par le propriétaire, et dont celui-ci ne peut se racheter. A travers toutes ces diversités, un trait commun se présente: tous ces droits se rattachent plus ou moins au sol ou à ses produits ; tous atteignent celui qui le cultive.
On sait que les seigneurs ecclésiastiques jouissaient des mêmes avantages ; car l'Église, qui avait une autre origine, une autre destination et une autre nature que la féodalité, avait fini néanmoins par se mêler intimement à elle, et, bien qu'elle ne se fût jamais complètement incorporée à cette substance étrangère, elle y avait si profondément pénétré qu'elle y demeurait comme incrustée.
Des évêques, des chanoines, des abbés possédaient donc des fiefs ou des censives en vertu de leurs fonctions ecclésiastiques ; le couvent avait, d'ordinaire, la seigneurie du village sur le territoire duquel il était placé. Il avait des serfs dans la seule partie de la France où il y en eût encore ; il employait la corvée, levait des droits sur les foires et marchés, avait son four, son moulin, son pressoir, son taureau banal. Le clergé jouissait de plus, en France, comme dans tout le monde chrétien, du droit de dîme.
Mais ce qui m'importe ici, c'est de remarquer que, dans toute l'Europe alors, les mêmes droits féodaux, précisément les mêmes, se retrouvaient et que, dans la plupart des contrées du continent, ils étaient bien plus lourds. Je citerai seulement la corvée seigneuriale. En France, elle était rare et douce; en Allemagne, elle était encore universelle et dure.
Bien plus, plusieurs des droits d'origine féodale qui ont le plus révolté nos pères, qu'ils considéraient non seulement comme contraires à la justice, mais à la civilisation : la dîme, les rentes foncières inaliénables, les redevances perpétuelles, les lods et ventes, ce qu'ils appelaient, dans la langue un peu emphatique du XVIIIe siècle, la servitude de la terre, toutes ces choses se retrouvaient alors, en partie, chez les Anglais; plu-.. sieurs s'y voient encore aujourd'hui même. Elles n'empêchent pas l'agriculture anglaise d'être la plus perfectionnée et la plus riche du monde, et le peuple anglais s'aperçoit à peine de leur existence.
Pourquoi donc les mêmes droits féodaux ont-ils excité dans le cœur du peuple en France une haine si forte qu'elle survit à son objet même et semble ainsi inextinguible? La cause de ce phénomène est, d'une part, que le paysan français était devenu propriétaire foncier, et, de l'autre, qu'il avait entièrement échappé au gouvernement de son seigneur. Il y a bien d'autres causes encore, sans doute, mais je pense que celles-ci sont les principales.
Si le paysan n'avait pas possédé le sol, il eût été comme insensible à plusieurs des charges que le système féodal faisait peser sur la propriété foncière. Qu'importe la dîme à celui qui n'est que fermier? Il la prélève sur le produit du fermage. Qu'importe la rente foncière à celui qui n'est pas propriétaire du fonds? Qu'importent mêmes les gênes de l'exploitation à celui qui exploite pour un autre?
D'un autre côté, si le paysan français avait encore été administré par son seigneur, les droits féodaux lui eussent paru bien moins insupportables, parce qu'il n'y aurait vu qu'une conséquence naturelle de la constitution du pays.
Quand la noblesse possède non seulement des privilèges, mais des pouvoirs, quand elle gouverne et administre, ses droits particuliers peuvent être tout à la fois plus grands et moins aperçus. Dans les temps féodaux, on considérait la noblesse à peu près du même œil dont on considère aujourd'hui le gouvernement : on supportait les charges qu'elle imposait en vue des garanties qu'elle donnait. Les nobles avaient des privilèges gênants, ils possédaient des droits onéreux; mais ils assuraient l'ordre publie, distribuaient la justice, faisaient exécuter la loi, venaient au secours du faible, menaient les affaires communes. A mesure que la noblesse cesse de faire ces choses, le poids de ses privilèges parait plus lourd, et leur existence même finit par ne plus se comprendre.
Imaginez-vous, je vous prie, le paysan français du XVIIIe siècle, nu plutôt celui que vous connaissez; car c'est toujours le même : sa condition a changé, mais non son humeur. Voyez-le tel que les documents que j'ai cités l'ont dépeint, si passionnément épris de la terre qu'il consacre à l'acheter toutes ses épargnes et l'achète à tout prix. Pour l'acquérir il lui faut d'abord payer un droit, non au gouvernement, mais à d'autres propriétaires du voisinage, aussi étrangers que lui à l'administration des affaires publiques, presque aussi impuissants que lui. Il la possède enfin; il y enterre son cœur avec son grain. Ce petit coin du sol qui lui appartient en propre dans ce vaste univers le remplit d'orgueil et d'indépendance. Surviennent pourtant les mêmes voisins qui l'arrachent à son champ et l'obligent à venir travailler ailleurs sans salaire. Veut-il défendre sa semence contre leur gibier : les mêmes l'en empêchent; les mêmes l'attendent au passage de la rivière pour lui demander un droit de péage. Il les retrouve au marché, où ils lui vendent le droit de vendre ses propres denrées ; et quand, rentré au logis, il veut employer à son usage le reste de son blé, de ce blé qui a crû sous ses yeux et par ses mains, il ne peut le faire qu'après l'avoir envoyé moudre dans le moulin et cuire dans le four de ces mêmes hommes. C'est à leur faire des rentes que passe une partie du revenu de son petit domaine, et ces rentes sont imprescriptibles et irrachetables.
Quoi qu'il fasse, il rencontre partout sur son chemin ces voisins incommodes, pour troubler son plaisir, gêner son travail, manger ses produits ; et quand il a fini avec ceux-ci, d'autres, vêtus de noir, se présentent, qui lui prennent le plus clair de sa récolte. Figurez-vous la condition, les besoins, le caractère, les passions de cet 'homme, et calculez, si vous le pouvez, les trésors de haine et d'envie qui se sont amassés dans son cœur. La féodalité était demeurée la plus grande de toutes nos institutions civiles en cessant d'être une institution politique. Ainsi réduite, elle excitait bien plus de haines encore, et c'est avec vérité qu'on peut dire qu'en détruisant une partie des institutions du moyen âge on avait rendu cent fois plus odieux ce qu'on en laissait.
CHAPITRE II
Que la centralisation administrative est une institution de l'ancien régime, et non pas l’œuvre
de la Révolution ni de l'Empire, comme on le dit
J'ai entendu jadis un orateur, dans le temps où nous avions des assemblées politiques en France, qui disait en parlant de la centralisation administrative : « Cette belle conquête de la Révolution, que l'Europe nous envie. » Je veux bien que la centralisation soit une belle conquête, je consens à ce que l'Europe nous l'envie, mais je soutiens que ce n'est point une conquête de la Révolution. C'est, au contraire, un produit de l'ancien régime, et, j'ajouterai, la seule portion de la constitution politique de l'ancien régime qui ait survécu à la Révolution, parce que c'était la seule qui pût s'accommoder de l'état social nouveau que cette Révolution a créé. Le lecteur qui aura la patience de lire attentivement le présent chapitre trouvera peut-être que j'ai surabondamment prouvé ma thèse.
Je prie qu'on me permette d'abord de mettre à part ce qu'on appelait les pays d'états, c'est-à-dire les provinces qui s'administrent, ou plutôt avaient l'air de s'administrer encore en partie elles-mêmes.
Les pays d'états, placés aux extrémités du royaume, ne contenaient guère que le quart de la population totale de la France, et, parmi eux, il n'y en avait que deux où la liberté provinciale fût réellement vivante. Je reviendrai plus tard aux pays d'états, et je montrerai jusqu'à quel point le pouvoir central les avait assujettis eux-mêmes aux règles communes .
Je veux m'occuper principalement ici de ce qu'on nommait dans la langue administrative du temps les pays d'élection, quoiqu'il y eût là moins d'élections que nulle part ailleurs. Ceux-là enveloppaient Paris de toute part ; ils se tenaient tous ensemble, et formaient le cœur et la meilleure partie du corps de la France.
Quand on jette un premier regard sur l'ancienne administration du royaume, tout y parait d'abord diversité de règles et d'autorité, enchevêtrement de pouvoirs. La France est couverte de corps administratifs ou de fonctionnaires isolés qui ne dépendent pas les uns des autres, et qui prennent part au gouvernement en vertu d'un droit qu'ils ont acheté et qu'on ne peut leur reprendre. Souvent leurs attributions sont si entremêlées et si contiguës qu'ils se pressent et s'entre-choquent dans le cercle des mêmes affaires.
Des cours de justice prennent part indirectement à la puissance législative; elles ont le droit de faire des règlements administratifs qui obligent dans les limites de leur ressort. Quelquefois elles tiennent tête à l'administration proprement dite, blâment bruyamment ses mesures et décrètent ses agents. De simples juges font des ordonnances de police dans les, villes et dans les bourgs de leur résidence.
Les villes ont des constitutions très diverses. Leurs magistrats portent des noms différents, ou puisent leurs pouvoirs à différentes sources: ici un maire, là des consuls, ailleurs des syndics. Quelques-uns sont choisis par le roi, quelques autres par l'ancien seigneur ou le prince apanagiste ; il y en a qui sont élus pour un an par leurs citoyens, et d'autres qui ont acheté le droit de gouverner ceux-ci à perpétuité.
Ce sont là les débris des anciens pouvoirs; mais il s'est établi peu à peu au milieu d'eux une chose comparativement nouvelle ou transformée, qui me reste à peindre.
Au centre du royaume et près du trône s'est formé un corps administratif d'une puissance singulière, et dans le sein duquel tous les pouvoirs se réunissent d'une façon nouvelle, le conseil du roi.
Son origine est antique, mais la plupart de ses fonctions sont de date récente. Il est tout à la fois : cour suprême de justice, car il a le droit de casser les arrêts de tous les tribunaux ordinaires; tribunal supérieur administratif : c'est de lui que ressortissent en dernier ressort toutes les juridictions spéciales. Comme conseil du gouvernement, il possède en outre, sous le bon plaisir du roi, la puissance législative, discute et propose la plupart des lois, fixe et répartit les impôts. Comme conseil supérieur d'administration, c'est à lui d'établir les règles générales qui doivent diriger les agents du gouvernement. Lui-même décide toutes les affaires importantes et surveille les pouvoirs secondaires. Tout finit par aboutir à lui, et de lui part le mouvement qui se communique à tout. Cependant il n'a point de juridiction propre. C'est le roi qui seul décide, alors même que le conseil semble prononcer. Même en ayant l'air de rendre la justice, celui-ci n'est composé que de simples donneurs d'avis, ainsi que le dit le parlement dans une de ses remontrances.
Ce conseil n'est point composé de grands seigneurs, mais de personnages de médiocre ou de basse naissance, d'anciens intendants et autres gens consommés dans la -pratique des affaires, tous révocables.
Il agit d'ordinaire discrètement et sans bruit, montrant toujours moins de prétentions que de pouvoir. Aussi n'a-t-il par lui-même aucun éclat; ou plutôt il se perd dans la splendeur du trône dont il est proche, si puissant qu'il touche à tout, et en même temps si obscur que c'est à peine si l'histoire le remarque.
De même que toute l'administration du pays est dirigée par un corps unique, presque tout le maniement des affaires intérieures est confié aux soins d'un seul agent, le contrôleur général.
Si vous ouvrez un almanach de l'ancien régime, vous y trouvez que chaque province avait son ministre particulier; mais, quand on étudie l'administration dans les dossiers, on aperçoit bientôt que le ministre de la province n'a que quelques occasions peu importantes d'agir. Le train ordinaire des affaires est mené par le contrôleur général; celui-ci a attiré peu à peu à lui toutes les affaires qui donnent lieu à des questions d'argent, c'est-à-dire l'administration publique presque tout entière. On le voit agir successivement comme ministre des finances, ministre de l'intérieur, ministre des travaux publics, ministre du commerce.
De même que l'administration centrale n'a, à vrai dire, qu'un seul agent à Paris, elle n'a qu'un seul agent dans chaque province. On trouve encore, au XVIIIe siècle, de grands seigneurs qui portent le nom de gouverneurs de province. Ce sont les anciens représentants, souvent héréditaires, de la royauté féodale. On leur accorde encore des honneurs, mais ils n'ont plus aucun pouvoir. L'intendant possède toute la réalité du gouvernement.
Celui-ci est un homme de naissance commune, toujours étranger à la province, jeune, qui a sa fortune à faire. Il n'exerce point ses pouvoirs par droit d'élection, de naissance ou d'office acheté; il est choisi par le gouvernement parmi les membres inférieurs du conseil d'État et toujours révocable. Séparé de ce corps, il le représente, et c'est pour cela que, dans la langue administrative du temps, on le nomme le commissaire départi. Dans ses mains sont accumulés presque tous les pouvoirs que le conseil lui-même possède; il les exerce tous en premier ressort. Comme ce conseil, il est tout à la fois administrateur et juge. L'intendant correspond avec tous les ministres; il est l'agent unique, dans la province, de toutes les volontés du gouvernement.
Au-dessous de lui, et nommé par lui, est placé dans chaque canton un fonctionnaire révocable à volonté, le subdélégué. L'intendant est d'ordinaire un nouvel anobli; le subdélégué est toujours un roturier. Néanmoins Il représente le gouvernement tout entier dans la petite circonscription qui lui est assignée, comme l'intendant dans la généralité entière. Il est soumis à l'intendant, comme celui-ci au ministre.
Le marquis d'Argenson raconte, dans ses Mémoires, qu'un jour Law lui dit : « Jamais je n'aurais cru ce que j'ai vu quand j'étais contrôleur des finances. Sachez que ce royaume de France est gouverné par trente intendants. Vous n'avez ni parlement, ni états, ni gouverneurs; ce sont trente maîtres des requêtes commis aux provinces de qui dépendent le malheur ou le bonheur de ces provinces, leur abondance ou leur stérilité. »
Ces fonctionnaires si puissants étaient pourtant éclipsés par les restes de l'ancienne aristocratie féodale et comme perdus au milieu de l'éclat qu'elle jetait encore; c'est ce qui fait que, de leur temps même, on les Voyait à peine, quoique leur main fût déjà partout. Dans la société, les nobles avaient sur eux l'avantage du rang, de la richesse et de la considération qui s'attache toujours aux choses anciennes. Dans le gouvernement, la noblesse entourait le prince et formait sa cour; elle commandait les flottes, dirigeait les armées; elle faisait, en un mot, ce qui frappe le plus les yeux des contemporains et arrête trop souvent les regards de la postérité. On eût insulté un grand seigneur en lui proposant de le nommer intendant; le plus pauvre gentilhomme de race aurait le plus souvent dédaigné de l'être. Les intendants étaient à ses yeux les représentants d'un pouvoir intrus, des hommes nouveaux, préposés au gouvernement des bourgeois et des paysans, et, au demeurant, de fort petits compagnons. Ces hommes gouvernaient cependant la France, comme avait dit Law et comme nous allons le voir.
Commençons d'abord par le droit d'impôt, qui contient en quelque façon en lui tous les autres.
On sait qu'une partie des impôts était en ferme pour ceux-là, c'était le conseil du roi qui traitait avec les compagnies financières, fixait les conditions du contrat et réglait le mode de la perception. Toutes les autres taxes, comme la taille, la capitation et les vingtièmes, étaient établies et levées directement par les agents de l'administration centrale ou sous leur contrôle tout-puissant.
C'était le conseil qui fixait chaque année par une décision secrète le montant de la taille et de ses nombreux accessoires,. et aussi sa répartition entre les provinces. La taille avait ainsi grandi d'année en année, sans que personne en fût averti d'avance par aucun bruit.
Comme la taille était un vieil impôt, l'assiette et la levée en avaient été confiées jadis à des agents locaux, qui tous étaient plus ou moins indépendants du gouvernement, puisqu'ils exerçaient leurs pouvoirs par droit de naissance ou d'élection, ou en vertu de charges achetées. C'étaient le seigneur, le collecteur paroissial, les trésoriers de France, les élus. Ces autorités existaient encore au XVIIIe siècle; mais les unes avaient cessé absolument de s'occuper de la taille, les autres ne le faisaient plus que d'une façon très secondaire et entièrement subordonnée. Là même, la puissance entière était dans les mains de l'intendant et de ses agents ; lui seul, en réalité, répartissait la taille entre les paroisses, guidait et surveillait les collecteurs, accordait des sursis ou des décharges.
D'autres impôts, comme la capitation, étant de date récente, le gouvernement n'y était plus gêné par les débris des vieux pouvoirs ; il y agissait seul, sans aucune intervention des gouvernés. Le contrôleur général, l'intendant et le conseil fixaient le montant de chaque cote.
Passons de l'argent aux hommes.
On s'étonne quelquefois que les Français aient supporté si patiemment le joug de la conscription militaire à l'époque de la Révolution et depuis ; mais il faut bien considérer qu'ils y étaient tous pliés depuis longtemps. La conscription avait été précédée par la milice, charge plus lourde, bien que les contingents demandés lussent moins grands. De temps à autre on faisait tirer au sort la jeunesse des campagnes, et on prenait dans son sein un certain nombre de soldats dont on formait des régiments de milice où l'on servait pendant six ans.
Comme la milice était une institution comparativement moderne, aucun des anciens pouvoirs féodaux ne s'en occupait; toute l'opération était confiée aux seuls agents du gouver-ne-ment central. Le conseil fixait le contingent général et la part de la province. L'intendant réglait le nombre d'hommes à lever dans chaque paroisse; son subdélégué présidait au tirage, jugeait les cas d'exemption, désignait les miliciens qui pouvaient résider dans leurs foyers, ceux qui devaient partir, et livrait enfin ceux-ci à l'autorité militaire. Il n'y avait de recours qu'à l'intendant et au conseil.
On peut dire également qu'en dehors des pays d'états tous les travaux publics, même ceux qui avaient la destination la plus particulière, étaient décidés et conduits par les seuls agents du pouvoir central.
Il existait bien encore des autorités locales et indépendantes qui, comme le seigneur, les bureaux de finances, les grands voyers, pouvaient concourir à cette partie de l'administration publique. Presque partout ces vieux pouvoirs agissaient peu ou n'agissaient plus du tout : le plus léger examen des pièces administratives du temps nous le démontre. Toutes les grandes routes, et même les chemins qui conduisaient d'une ville à une autre, étaient ouverts et entretenus sur le produit des contributions générales. C'était le conseil qui arrêtait le plan et fixait l'adjudication. L'intendant dirigeait les travaux des ingénieurs, le subdélégué réunissait la corvée qui devait les exécuter. On n'abandonnait aux anciens pouvoirs locaux que le soin des chemins vicinaux, qui demeuraient dès lors impraticables.
Le grand agent du gouvernement central en matière de travaux publics était, comme de nos jours, le corps des ponts et chaussées. Ici tout se ressemble d'une manière singulière, malgré la différence des temps. L'administration des ponts et chaussées a un conseil et une école : des inspecteurs qui parcourent annuellement toute la France ; des ingénieurs qui résident sur les lieux et sont chargés, sous les ordres de l'intendant, d'y diriger tous les travaux. Les institutions de l'ancien régime qui, en bien plus grand nombre qu'on ne le suppose, ont été transportées dans la société nouvelle, ont perdu d'ordinaire dans le passage leurs noms alors même qu'elles conservaient leurs formes; mais celle-ci a gardé l'un et l'autre : fait rare.
Le gouvernement central se chargeait seul, à l'aide de ses agents, de maintenir l'ordre publie dans les provinces. La maréchaussée était répandue sur toute la surface du royaume en petites brigades, et placée partout sous la direction des intendants. C'est à l'aide de ces soldats, et au besoin de l'armée, que l'intendant parait à tous les dangers imprévus, arrêtait les vagabonds, réprimait la mendicité et étouffait les émeutes que le prix des grains faisait naître sans cesse. Jamais il n'arrivait, comme autrefois, que les gouvernés fussent appelés à aider le gouvernement dans cette partie de sa tâche, excepté dans les villes, où il existait d'ordinaire une garde urbaine dont l'intendant choisissait les soldats et nommait les officiers.
Les corps de justice avaient conservé le droit de faire des règlements de police et en usaient souvent ; mais ces règlements n'étaient applicables que sur une partie du territoire, et, le plus souvent, dans un seul lieu. Le conseil pouvait toujours les casser, et il les cassait sans cesse, quand il s'agissait des juridictions inférieures. De son côté, il faisait tous les jours des règlements généraux, applicables également à tout le royaume, soit sur des matières différentes de celles que les tribunaux avaient réglementées, soit sur les mêmes matières qu'ils réglaient autrement. Le nombre de ces règlements, ou, comme on disait alors, de ces arrêts du conseil, est immense, et il s’accroît sans cesse à mesure qu'on s'approche de la Révolution. Il n'y a presque aucune pari, tic de l'économie sociale ou de l'organisation politique qui n'ait été remaniée par des arrêts du conseil pendant les quarante ans qui la précèdent.
Dans l'ancienne société féodale, si le seigneur possédait de grands droits, il avait aussi de grandes charges. C'était à lui à secourir les indigents dans l'intérieur de ses domaines. Nous trouvons une dernière trace de cette vieille législation de l'Europe dans le code prussien de 1795) où il est dit : « Le seigneur doit veiller à ce que les paysans pauvres reçoivent l'éducation. Il doit, autant que possible, procurer des moyens de vivre à ceux de ,ses vassaux qui n'ont point de terre. Si quelques-uns d'entre eux tombent dans l'indigence, il est obligé de venir à leur secours. »
Aucune loi semblable n'existait plus en France depuis longtemps. Comme on avait ôté au seigneur ses anciens pouvoirs, il s'était soustrait à ses anciennes obligations. Aucune autorité locale, aucun conseil, aucune association provinciale ou paroissiale n'avait pris sa place. Nul n'était plus obligé par la loi à s'occuper des pauvres des campagnes; le gouvernement central avait entrepris hardiment de pourvoir seul à leurs besoins.
Tous les ans le conseil assignait à chaque province, sur le produit général des taxes, certains fonds que l'intendant distribuait en secours dans les paroisses. C'était à lui que devait s'adresser le cultivateur nécessiteux. Dans les temps de disette, c'était l'intendant qui faisait distribuer au peuple du blé ou du riz. Le conseil rendait annuellement des arrêts qui ordonnaient d'établir, dans certains lieux qu'il avait soin d'indiquer lui-même, des ateliers de charité où les paysans les plus pauvres pouvaient travailler moyennant un léger salaire. On doit croire aisément qu'une charité faite de si loin était souvent aveugle ou capricieuse, et toujours très insuffisante.
Le gouvernement central ne se bo